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El paradigma de planificación en Cuba: cambiar lo que debe ser cambiado.

Por: Oscar Fernández Estrada

¿De los balances materiales hacia dónde?

Los primeros esfuerzos sistemáticos de planificación a escala de la economía nacional se desarrollaron en Cuba con posterioridad al triunfo de la Revolución en1959. Durante esta etapa fueron introducidos en Cuba los conocimientos y métodos sobre planificación más utilizados internacionalmente – fundamentalmente en los países de orientación socialista.

Luego de la experimentación –hasta inicios de los 70´s – de diversos mecanismos para la conducción centralizada de la nueva economía planificada, comienza un escenario de coordinación de planes con la URSS en tanto Cuba se incorpora en 1972 al Consejo de Ayuda Mutua Económica[1]. En este contexto se crean las bases para la aprobación en el 1er Congreso del PCC en 1975 del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía, mecanismo que asemejaba en buena medida el modelo económico predominante en la Unión Soviética[2]. Se perfila y consolida entonces un sistema de planificación basado fundamentalmente en balances materiales centralizados[3], que se articulaban con los compromisos de intercambio con el CAME. La inserción externa de la economía se producía en términos físicos, las categorías financieras eran menos importantes lo cual generaba distorsiones en la medición de costos, eficiencia, productividad. Se elaboraban planes muy verticales de suministros a recibir del CAME con horizonte anual y quinquenal. Esto inhibía el desarrollo de vínculos horizontales entre las empresas pues sus insumos eran asignados desde arriba y sus producciones ya tenían un destino generalmente predeterminado. Este proceder, según el cual el mecanismo del plan alcanza a sustituir casi plenamente al mercado[4] en su rol de coordinador de las interacciones entre los actores, se instaura en la cultura profunda de los administradores de la economía nacional en cuba, siguiendo la certeza de que esta debía ser la naturaleza de la economía socialista.

Si bien a finales de los 70 se expandieron mínimamente las relaciones mercantiles y aparecieron mercados privados fundamentalmente agrícolas, fue iniciada su reversión durante el llamado proceso de Rectificación de Errores del 3er Congreso del PCC a mediados de los 80. Por lo tanto, hasta el momento del colapso de la URSS a inicios de los noventa, nunca se desarrollaron en Cuba mecanismos financieros que sí adquirieron importancia con el nuevo contexto de los noventa.

El nuevo mecanismo de los noventa

A inicios de los años noventa, con el desmoronamiento del campo socialista y la ruptura de sus mecanismos de intercambio, desaparecen casi totalmente los canales del comercio exterior cubano. El país queda sumido en una severa crisis que le produjo una reducción del PIB de alrededor de un 35%, agravado entonces por la decisión del gobierno de EEUU de recrudecer el bloqueo económico comercial y financiero.[5] En las nuevas circunstancias quedó huérfano el mecanismo de planificación por balances materiales, con la desaparición de los canales de comercio exterior. Entre los años 1992 y 1994, por ejemplo,  no se elaboró Plan de la Economía Nacional. El presupuesto se restableció en 1994 mediante el Decreto-Ley 148 y el plan volvería a aprobarse por la Asamblea Nacional del Poder Popular en 1995.

En este contexto se estructuró un modelo diferente, basado en una planificación financiera novedosa para el contexto cubano, aunque por supuesto se mantuvieron funcionando una selección de determinados balances físicos fundamentales, entre ellos, alimentos, combustibles y algunos materiales de construcción. Bajo este modelo se otorgaron amplias facultades a las empresas –incluidas facilidades de comercio exterior – conel objetivo de conseguir una rápida reinserción externa de la economía.

La táctica de parcelar la economía en dos sectores, para intentar recluir las enormes distorsiones monetarias y financieras en uno de ellos, mientras se allanaba el camino para operar – libre de desequilibrios de partida –al llamado sector emergente, aceptó un proceso de dolarización parcial que fue pieza clave de la recuperación económica.

La mayor descentralización experimentada durante el período no significó una disminución del rol del Estado en la asignación centralizada de recursos, sino una adecuada selección de mecanismos más eficaces. Los llamados “Presupuesto de Ingresos y Gastos en Divisas” fueron el instrumento fundamental de conducción de la economía. A través de este instrumento se les fijaba un tipo de planes diferente a las empresas. El Estado actuaba como proveedor de capital de trabajo o inversionista y la empresa tenía la responsabilidad para recuperar la inversión y aportar ingresos al Estado acorde a un plan, facilitándoseles autonomía para ejecutar un margen de gastos en su propio desarrollo.

El propio documento rector de la política estatal aprobado 1997, la llamada Resolución Económica del V Congreso del PCC, describe lo que se había venido implementando durante este período cuando expresa: “la planificación transita de un modelo excesivamente centralizado, sustentado enbalances materiales, a otro -aún en proceso de implantación – a partir de la valoración ybalances financieros de los recursos externos y otras definiciones y coordinaciones, integrando todas las formas de propiedad bajo el predominio de la estatal.” (PCC, 1997).Esta transformación fue clave para revertir la profunda depresión que enfrentó el país durante esos años. Sin embargo, paradójicamente no se constituyó en punto de partida de un debate para una verdadera reconstrucción del paradigma teórico sobre la planificación, sino que por el contrario se volvió a los extremos centralizadores unos años más adelante.

A mediados de la década de los 2000, en un contexto muy peculiar, en medio una campaña por recuperar y desarrollar la calidad de los servicios sociales disminuidos por la crisis, afectado el país por severos eventos climatológicos, y a las puertas de un shock en las capacidades de generación eléctrica, entre otros factores, ocurrió un nuevo viraje hacia el empleo de mecanismos más centralizados, especialmente para la asignación de las divisas convertibles.[6]Ciertamente fueron años complejos pero que se combinaron con cierta bonanza económica, al menos en términos de balance externo, debido a la compensación de los servicios profesionales de cubanos prestados en Venezuela por la factura petrolera importada por Cuba.

Por otra parte, en esta etapa se llevaron adelante múltiples programas sociales con el fin de mejorar las condiciones de vida de los cubanos. Muchos de ellos produjeron un impacto positivo sobre la mayoría de la población. Otros, confrontaron desorden e improvisación en su implementación dando origen incluso a fenómenos de corrupción. Algunos, aunque de nobles empeños, eran simplemente insostenibles dadas las condiciones económicas de país subdesarrollado, y tuvieron que ser impulsados a costa de sustraer recursos de actividades productivas claves a largo plazo.

Estos y otros muchos factores seguramente influyeron en la decisión de las autoridades cubanas de revertir el proceso de descentralización que había impulsado la recuperación. Sin embargo, a mi juicio la causa mayor, al igual que en los años 70s, está en la incompatibilidad  de un sistema de gestión económica descentralizado con un sistema de gestión política que concentra en los niveles centrales casi todos los poderes de decisión. En algún punto la inconsistencia se hace insostenible y la solución termina favoreciendo la centralización económica, que es la opción más conservadora.

La  Actualización: la intención de cambio

Aunque posterior al colapso de los noventa la economía experimentó determinada recuperación, no se logró aún emprender una senda sostenida – más bien se ralentizó el crecimiento a tasas entre 1-3% – que permita superar deformaciones estructurales y colocar la mira en los problemas del desarrollo. La persistencia de fuertes desequilibrios y distorsiones en el ámbito macroeconómico, que amenazan incluso la sostenibilidad a corto y mediano plazo de las llamadas conquistas sociales, emergieron probablemente como la principal motivación para que el VI Congreso del PCC en 2011 llevara como tema central la transformación del modelo económico.

Entre los objetivos implícitos más trascendentes que pueden identificarse en el proceso de reforma (Actualización) emprendido en ese momento se encuentran: la flexibilización de las relaciones entre los actores económicos y el reconocimiento de nuevas formas de propiedad no estatal, incluyendo la pequeña empresa privada; y el rediseño integral de los modelos de gestión de las empresas estatales buscando otorgarles mayor autonomía con el propósito de elevar su efectividad.

Un tercer objetivo, quizás el más trascendente a los efectos del presente trabajo, lo constituye la necesidad de una transformación metodológica dela planificación a partir del reconocimiento de la existencia objetiva del mercado en la economía.[7] Sin embargo, en la declaratoria de este objetivo solo se apuntan posicionamientos de principios y no se dan luces sobre qué derroteros conducirían esta transformación.

Cinco años más tarde, al celebrarse la siguiente cumbre partidista – el VII Congreso de abril de 2016 – se puede constatar la persistencia en este objetivo. El lineamiento primero del documento principal del Congreso reza así: “La planificación socialista seguirá siendo la vía principal para la dirección de la economía y continuará su transformación, garantizará los equilibrios macroeconómicos fundamentalesy los objetivos y metas para el Desarrollo Económico ySocial a largo plazo. Se reconoce la existencia objetiva de las relaciones del mercado, influyendo sobre el mismo y considerando sus características.” (PCC, 2016)

A pesar de contar un lustro desde el lanzamiento explícito de este objetivo, hasta el momento no se ha avanzado suficientemente en una discusión profunda sobre qué aspectos deben cambiarse para afrontar exitosamente las nuevas condiciones y a la vez garantizar el carácter rector de una nueva forma de  planificación.

Se puede argumentar, por su parte, que la forma en que durante los últimos años se han venido regulando los procesos productivos a escala nacional, si bien constituye un esfuerzo por manejar las presiones de los constantes desequilibrios generados por las debilidades estructurales latentes, a su vez se convierte en un factor que atenaza el despliegue pleno de las fuerzas productivas, con lo cual constituye un cabestro para el crecimiento económico y para el desarrollo.

Entrampados en un paradigma pasado disfuncional

En la historia de todos los intentos de construcción socialista que siguieron el modelo soviético aparece como una regularidad la forma altamente centralizada y a la vez detallada que adoptó la intervención del Estado. El carácter directivo atribuido a la llamada planificación socialista, y que ha sido aceptado como la diferencia fundamental respecto a cualquier intento de planificación/programación desde economías capitalistas, ha supuesto el intento de dirigir directamente desde un centro único una amplia y compleja gama de detalles de la vida económica de la nación. La lógica asumida implica el intento de predeterminar a priori la gran mayoría de las relaciones a establecer entre los actores económicos, o sea, pretender que prácticamente ninguna solución asignativa tenga lugar a través del mercado.[8]

Lo anterior, si bien ofrece la posibilidad de operar grandes maniobras en la economía nacional sin exponerse a procesos inerciales, también conlleva a la generación de costos de transacción muy elevados dada la imposibilidad de los planificadores centrales de ofrecer soluciones óptimas de manera sistemática. La incapacidad para procesar con rigor cada uno de los tantos elementos a decidir centralmente conduce a un predominio de comportamientos discrecionales en los niveles superiores, que en muchas ocasiones desconocen o subestiman consecuencias negativas evitables derivadas de reacciones de los agentes económicos totalmente previsibles.

Lo anterior genera una multiplicidad de comportamientos distorsionados entre los gerentes. En primer lugar durante el proceso de negociación de planes, estos tienden a solicitar más insumos que los que verdaderamente necesitan e informar menos capacidades que las que realmente tienen, pues son conscientes que los niveles superiores siempre les van a exigir más de lo que se puede y les asignarán menos insumos que los que soliciten. Dado este contexto el comportamiento racional que se puede esperar de ellos es el de acumular inventarios excesivos como mecanismo de garantíapara la continuidad de sus producciones ante un desabastecimiento o ante la demora de una autorización. En muchas ocasiones se generan con mucha facilidad las cadenas de impago entre empresas, cuyo origen puede estar en una restricción central o una asignación demorada de un insumo, que afectó la producción de un renglón con impactos encadenantes sobre los restantes.[9]

En resumen, la noción de planificación imperante en Cuba proviene de la combinación resultante de dos fuentes fundamentales: primero, el paradigma teórico difundido por la práctica y la academia soviética; y segundo, la resultante de los arreglos institucionales que desde la década de los noventa vienen orquestándose para administrar la economía. En el cuadro  se presenta una síntesis de los mismos.

Cuadro 2: Fuentes que nutren el paradigma de planificación imperante en Cuba
Paradigma “socialista” de planificación: mecanismo de asignación de recursos, sustitutivo pleno del mercado El dinero desempeña un papel generalmente pasivo en la economía.
Coloca el énfasis en los valores de uso, se enfoca al concepto de necesidades pero minimiza la noción de demanda.
Las restricciones en la economía se manifiestan generalmente en términos físicos, dado que la asignación de recursos se realiza fundamentalmente en términos físicos.
Las empresas enfrentan restricciones financieras débiles. Lo que restringe su accionar son las directivas verticales que asignan tareas y recursos.
Requiere un predominio cuasi-absoluto de la propiedad estatal para poder regular los procesos a través de mecanismos directos
Circunstancias y arreglos institucionales adoptados en Cuba con posterioridad a la crisis de los noventa Como resultado de constantes ajustes parciales se consolidó un sistema de precios excesivamente parcelado, carente de mecanismos de actualización, e inhabilitado para reflejar equivalencias reales dadas sus incoherencias.
La tendencia a generar marcos regulatorios específicos, inhibe soluciones integrales y alimenta la discrecionalidad sobre las reglas claras, y por lo tanto fortalece la necesidad del verticalismo.
Persiste un entorno bimonetario complejo que provoca aislamiento o desconexión entre los flujos financieros internos y externos.
El manejo de esta desconexión – sobre todo desde 2008 –se obtiene a través de intervenciones sistemáticas desde los niveles centrales que pretenden mediar y decidir ante cada tentativa de transacción.
Son inmensas las exigencias de la operatividad por lo que se termina sustrayendo atención a los enfoques de largo plazo
Fuente: Elaboración propia

 

De esta forma en Cuba, tanto funcionarios como académicos y público en general, se encuentran entrampados en una definición de planificación que resulta cuando menos disfuncional y obsoleta para el contexto que el propio gobierno pretende generar a través de la reforma en marcha.[10]

Las distorsiones bimonetarias: eterna razón para las mediaciones centrales

Uno de los elementos que más influencia tiene sobre esta trampa etimológica está asociado a la permanencia del sistema bimonetario, pero sobre todo a la coexistencia de dos tasas de cambio muy diferentes para sectores de actividad económica necesariamente conectados.[11] En este punto es preciso profundizar brevemente.

Desde 1994, como medida estratégica para salir de la crisis, fue implantadoen Cuba un sistema de dolarización parcial que hacía correrparalelamente dos circuitos monetarios: uno con el peso cubano tradicional y otro con el dólar estadounidense. A su vez,obviamente, se crearon los respectivos espacios para que cada segmento de la economía (personas naturales y empresas) pudiera acceder a ofertas de bienes y serviciosen cada moneda. De esta forma se tienen agentes con acceso a pesos y agentes con acceso a dólares que en no pocas ocasiones requieren operaciones cambiarias para completar sus canastas de bienes y servicios. Y ahí es donde se genera el nudo inicial: en los mercados cambiarios.

Para el segmento de la población (personas naturales)ha existido un mercado de compra-venta de dólares a una tasa de cambio de 1USD=25CUP.[12] Por su parte, el segmento de las empresas (personas jurídicas), en lugar de la posibilidad de acceder a un mercado cambiario regulado por una tasa de cambio coherente, recibían asignaciones centrales de divisas que pagaban con sus pesos a una tasa oficialmente establecida de 1×1[13]. Este sistema de dualidad cambiaria obliga a las autoridades centrales a mediar de alguna forma en prácticamente todas las decisiones que impliquen utilización de divisas.

Hasta el año 2003 las empresas que conseguían ingresar divisas tuvieron cierta autonomía en su uso, dado el mecanismo de los presupuestos de ingresos y gastos en divisas, mencionado en páginas anteriores.A partir de 2004, con la salida total del dólar de la circulación interna,[14] las autoridades no eliminaron la dualidad, solo sustituyeron el dólar por un peso cubano convertible (CUC) a una tasa aproximada de 1×1, manteniendo los mismos dos circuitos y sus características generales. O sea que las empresas que hasta el momento transaban en dólares ahora denominarían sus cuentas en CUC, por lo cual, en caso de requerir un pago al resto del mundo debían realizar una operación cambiaria para convertir estos a dólares. De haberse seguido estrictamente la regla de emisión del CUC respecto al USD, en teoría debería haber estado garantizada una plena convertibilidad entre ambos a esa tasa de cambio de 1×1.

Sin embargo, la desdolarización de la economía complejizó sobremanera el manejo de una política monetaria con dos monedas emitidas nacionalmente. Se evidenciaron, según comenta el propio informe del Congreso, las limitaciones de la economía para enfrentar el déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, se acumularon altos montos de vencimientos de deuda, y aparecieron retenciones bancarias de transferencias al exterior (PCC, 2011).

En ese contexto surge un nuevo instrumento de intervención, el llamado Certificado o Coeficiente de Liquidez (CL), esta vez para asignar convertibilidad a los CUC de las empresas que demandan divisas para realizar pagos al exterior. La satisfacción por las autoridades centrales de esta demanda de divisas de las empresas por supuesto que es objeto primero de planes y luego de negociaciones operativas intensas, que toman en cuenta las actividades a realizar con esas divisas, los renglones a importar, los compromisos a honrar, los propósitos sociales a cumplir.

En conclusión, como la balanza de pagos constituye la variable más crítica, los circuitos monetarios están altamente fragmentados y los sistemas de precios padecen de una elevada desarticulación[15],  las autoridades no tienen muchas otras opciones operativas que controlar centralmente las erogaciones externas. Para elloel mecanismo consiste en asignar los recursos al interior de la economía de forma vertical y en gran medida en términos físicos, y mantener los controles centrales sobre los precios de los bienes intermedios y finales.

Esta circunstancia deriva en la formulación a todos los niveles de directivas que norman y restringen los consumos físicos de una gran cantidad de renglones, aun cuando la empresa cuente en teoría con los recursos financieros para adquirirlos en alguna de las monedas locales. Las empresas, por ejemplo, suelen recibir asignaciones físicas de combustibles o enfrentar restricciones al consumo de electricidad,[16] así como limitaciones a incrementar producciones con componente importado.

En resumen, la ausencia de una tasa de cambio única que garantice convertibilidad, prácticamente obliga a la instrumentación de mediaciones sistemáticas.[17] Para intentar asignar correctamente la divisa se ha venido imponiendo la regulación material sobre los procesos productivos, lo cual multiplica la espiral de mediaciones, incrementa las probabilidades de asignaciones erróneas y abona el camino de la discrecionalidad.

Hace unos 3 años, cuando el Estado cubano anunció el inicio del proceso de reunificación monetaria, para algunos actores en actividades de la agricultura, el turismo, la inversión extranjera, se desplegaron experimentalmente esquemas cambiaros específicos que emplean tasas de cambio devaluadas respecto a la oficial (1×1) y revaluadas respecto a la del sector de la población (1×25). El proceso de reunificación al parecer se detuvo, quedó inconcluso, pero permanece aún esta multiplicidad de tasas de cambio en la economía, complejizando aún más la medición y asignación de recursos.

La transformación necesaria

El Ministerio de Economía y Planificación por momentos pareciera el más interesado en descentralizar facultades a las empresas pero se encuentra entrampado en su propio mecanismo de administración.

Por lo general, persiguiendo una asignación de recursos más justa, y como resultado de las circunstancias enfrentadas, se puede afirmar que la noción de planificacióninstaurada en Cubase interpreta como:un mecanismo operativo de mediación administrativa sistemática, pretendidamente capaz de sustituir al mercado en su rol de coordinar las interacciones entre los actores.

Este resultado contiene implicaciones severas para la conducción de la economía en Cuba debido a múltiples factores. Primero, se convierte en un proceso de coordinación muy costoso. La predeterminación típica producida y reproducida inhibe casi totalmente la emergencia de la iniciativa,la rigidez congénita impide adaptaciones rápidas ante ambientes móviles, y los resultados distan de una asignación óptima y oportuna. Además la persecución constante a los estrangulamientos que enfrenta la economía capta permanentemente la atención impidiendo que se desarrolle y se imponga una reflexión global de largo plazo como escenario normativo. No es posible resolverlo dentro del mismo paradigma.

El pasado VII Congreso del Partido ha mostrado, por su parte, la intensión de colocar la mirada en un horizonte más lejano. Pero el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PCC, 2016b), cuyas bases han sido aprobadas, deberá enfrentar algunas debilidades de partida.Es sabido, por ejemplo, la experiencia casi nula – hasta cierto punto paradójico – que posee el país en ejercicios de este tipo. La ocasión anterior en que se intentó un estudio de esta envergadura fue durante el inicio de los años 80s, cuando se elaboró un plan de desarrollo con vistas al año 2000. Las varias décadas administrando la constantemente crítica coyuntura han extirpado prácticamente de la cultura organizacional el pensamiento de largo plazo. Súmele a eso que no se cuentan con institutos, centros o agencias estatales diseñadas para el análisis y construcción de futuros y que se enfrenta una relativa escasez de expertos incluso en el sector académico.

Por otra parte en su proceso de elaboración confronta también algunos riesgos. El documento en cuestión contiene referencias claras a una noción de desarrollo que trasciende el universo de lo económico. De hecho, entre los ejes estratégicos identificados en este plan figuran aspectos asociados a la eficacia del gobierno, la integración social, los recursos naturales y el medioambiente, al desarrollo humano, la equidad y justicia social, la inserción internacional, la infraestructura, la ciencia, tecnología e innovación, entre otros.[18]

Sin embargo, la visión profundamente enraizada sobre planificación amenaza en la práctica con sesgar este plan sólo hacia la transformación de la estructura productiva. Pero ese no sería un mal mayor si finalmente consiguiera coherentemente al menos superar las severas deformaciones estructurales que arrastra la economía durante décadas. Más el desconocimiento de las interdependencias sectoriales dada la carencia de información de tipo insumo-producto, puede conducir a embotellamientos o descalces por incongruencias entre objetivos. He ahí uno de los obstáculos mayores para la construcción de ese Plan de Desarrollo: la carencia de información de calidad sobre las relaciones intersectoriales, y más relevante aún: la potencial distorsión contenida en cualquier medida de valor de la economía, dado el entramado bimonetario. Sin solucionar estas bases, será muy difícil construir un plan de largo plazo coherente que no resulte una sumatoria inconexa de objetivos con interdependencias desconocidas.

Aún luego de la implementación del primer grupo de medidas de esta etapa de la reforma las magras tasas de crecimiento obtenidas en los últimos 6 años,[19]dan cuenta de la necesidad de dinamizar los mecanismos de administración y conducción de la economía.

Entre los elementos básicos para transformar la concepción de planificación que atenaza hoy la economía cubana resulta imprescindible, en primer lugar, abrazar decididamente el Desarrollo como sistema de objetivos y el largo plazo como horizonte determinante.Por otra parte, la ya ineludible presencia de las variadas formas no estatales, que emergen ágilmente en el contexto cubano, debe ser definitivamente aceptada y contemplada en el diseño de objetivos y políticas y por tanto en el alcance la planificación. Pero, en este sentido, en lugar de pretender controlarlas con marcos rígidos, debería extenderse el empleo de mercados conducidos como mecanismo de asignación de recursos a toda la economía.

Lo anterior no significa abandonar la centralidad de la planificación y entregarse a la racionalidad anárquica de los agentes. Pero sí implica un profundo cambio de concepción que se base en el desarrollo de mecanismos indirectos de regulación.Esta nueva concepción requiere instaurar un marco con predominio de una regulación de tipo financiera, cuya superioridad más evidente radica en su capacidad para reducir complejidad y rigidez en los procesos de asignación de recursos. En correspondencia con esta lógica habría que transitar de manera paulatina a que la asignación de la mayoría de los recursos a lo largo de toda la economía tenga lugar mediante relaciones de mercado, observadas por el Estado y reguladas cuando sea preciso.

No obstante, el Estado no debería enajenar la capacidad legal de asignación central de recursos físicos en situaciones excepcionales, dado las ventajas que ello ofrece en cuanto al alto grado de selectividad, inmediatez y maniobrabilidad, cuando se le concentra solo en aspectos claves.

Otro aspecto relevante tiene que ver con la estructura de la oferta en los mercados cubanos. Por lo general la producción de cada renglón se concentra en una o muy pocas empresas. Esto podría suponerse que persigue supuestos beneficios de escala derivados de la especialización. Sin embargo, la razón fundamental tiene que ver con la facilidad que significa para un sistema centralizado lidiar operativamentecon los productores, e incluso interferir en su gestión, cuando estos son tal solo unos pocos.

En lo adelante, para que puedan funcionar coherentemente los elementos del sistema ante las nuevas condiciones, se requiere organizar la producción de forma tal que se evite la concentración artificial[20] de altas cuotas de mercado en uno o pocos productores aunque estos sean estatales.[21] Particularmente absurdo e ineficaz es cuando estas cuotas se le entregan a socios extranjeros para el disfrute de una gestión tranquila, sin el estrés de enfrentar competencia en territorio cubano.[22]

Una gran parte de los esfuerzos debe concentrarse en lograr que en los mercados de bienes y servicios la mayoría de los productos estén determinados por la demanda y no por la oferta. Para proteger verdaderamente a la población en su desempeño como consumidores, resulta ineludible el propósito de superar la actual “tiranía de los productores” que caracteriza los mercados cubanos.

Comentarios finales

Tras casi seis décadas de administración centralizada de la economía en Cuba, lo que comúnmente ha sido identificado como planificación, una larga lista de impactos de diversa índole pudiera atribuírseles. Sin la pretenciosa ambición de ofrecer ese inventario hay al menos dos herencias muy significativas que valdría la pena resaltar. Por un lado, ha constituido garantía del sostenimiento y desarrollo de un conjunto de avances en materia social, preservándolos de los impactos de sucesivas crisis económicas. Mientras por otro, puede que haya inhibido determinantemente el desarrollo de un sistema empresarial estatal eficiente, debido al exceso de regulaciones al que somete a las empresas, así como las constantes interferencias en la gestión de las mismas.

En el contexto de la convocatoria a la “Actualización”, como resultado del poderoso despliegue oficial retroalimentado con la participación popular, se construyó un vigoroso consenso sobre la necesidad de cambiar.Sin embargo, las posibilidades reales de implementar transformaciones descansan sobre un conjunto de factores que parecen trascender la voluntad de cambio de la dirección política del país. Las reminiscencias de los últimos ya casi 60 años de modelo centralizado cuasi estacionario pareciera que pesan demasiado.

Al inicio de este proceso de reformas impulsado en el contexto del VI Congreso, se transmitieron fuertes señales sobre futuros cambios institucionales que imprimirían una mayor flexibilidad y eficiencia al mecanismo económico. Es loable afirmar que el proceso de transformaciones oficializado en 2011 consiguió un elevado contenido movilizador y aglutinador alrededor de las ideas esenciales del cambio, pero no quedaron diseñados los mecanismos para institucionalizar el escrutinio social sobre el decisivo momento de implementar las decisiones de política correspondientes.

A lo largo de la historia de la Revolución se presentan diversos ejemplos de amplia consulta popular en la concepción de grandes procesos transformadores de la sociedad, generalmente asociados a los cónclaves partidistas. La debilidad mayor ha estado asociada a la carencia de mecanismos efectivos de seguimiento y evaluación pública de los resultados. El consenso real que se logró en los albores del VI Congreso ha ido perdiendo fuerza y pudiera llegar a eclosionar si no se mantiene abierto un diálogo nacional, que contraste los impactos de las políticas con sus objetivos declarados y participe de forma efectiva en las decisiones.

[1] En 1949, como reacción contra el Plan Marshall, se inició una cooperación internacional entre varios países socialistas de Europa Oriental denominado Consejo de Ayuda Mutua Económica, que tomó forma jurídica específica en 1959. Más adelante incorporó a otros países de la égida socialista como Vietnam y Cuba.

[2]En realidad asemejaba más el modeloexistente en la URSS antes de la reforma de 1965, el cual era restringido en comparación con el modelo que sobrevino posterior a la reforma.

[3]Los balances materiales han sido la técnica más utilizada por las llamadas economías planificadas con el objetivo de compatibilizar las necesidades sociales con los encargos de la producción. Constituye un conjunto de numerosos y diversos balances que consignan las posibles fuentes y utilización de todos los recursos disponibles y/o necesarios, intentando capturar todas las interdependencias en los procesos productivos. Requiere el procesamiento de grandes volúmenes de información referida a las funciones de producción de las diferentes unidades así como a la situación de sus inventarios. Supone un conocimiento preciso de la demanda.

[4]A los efectos del presente trabajo resulta imprescindible explicitar una definición de mercado. No debe entenderse por mercado un contexto de predominio de productores privados. Para aseverar su existencia tampoco es preciso la supresión de toda intervención del Estado, por ejemplo en los precios. En este caso se refiere el mercado como un mecanismo para la asignación de recursos según el cual los agentes económicos involucrados son libres de tomar sus decisiones de producción, venta y consumo, dado la existencia real de opciones alternativas para elegir. La reducción de esas alternativas significaría la reducción del mercado.

[5]Por ejemplo, en 1992 fue firmada la Ley para la Democracia Cubana (conocida como Ley Torricelli), la cual prohibió a compañías subsidiarias norteamericanas en terceros países realizar transacciones con Cuba o nacionales cubanos y la entrada a territorio norteamericano, durante un plazo de 180 días, de los barcos de terceros países que hubieran tocado puertos cubanos, entre otras restricciones. Más adelante, en 1996, se firma la Ley para la Solidaridad Democrática y la Libertad Cubana (conocida como Ley Helms-Burton), que tenía como objetivo esencial obstaculizar y desestimular la inversión extranjera, así como internacionalizar el bloqueo contra Cuba. Codificó las disposiciones del bloqueo, limitó las prerrogativas del Presidente para suspender esta política y amplió el alcance extraterritorial de la misma. Denegó la entrada a los Estados Unidos de los directivos de empresas extranjeras (y a sus familiares) que invirtieran en propiedades que habían sido confiscadas en Cuba y estableció la posibilidad de presentar demandas en su contra en los tribunales de los Estados Unidos.

[6]Esta etapa, que se conoció en Cuba como “Batalla de ideas”, se caracterizó por sistemáticas convocatorias a masivas movilizaciones políticas para reclamar en un inicio la devolución a Cuba del niño Elián González, y posteriormente para hacer frente al endurecimiento de la retórica injerencista y las acciones extraterritoriales del gobierno de W. Bush en EEUU.

[7]Los Lineamientos 1 y 2 del VI Congreso del PCC declaraban lo siguiente: “El sistema de planificación socialista continuará siendo la vía principal para la dirección de la economía nacional, […] debe transformarse en sus aspectos metodológicos, organizativos y de control (para tener) en cuenta el mercado, influyendo sobre el mismo y considerando sus características, […] y abarcará todas las formas de propiedad y gestión” (PCC, 2011).

[8]Esta concepción ha sido congruente con la necesidad manifiesta del sistema de suprimir todo vestigio que recordara al mercado. Además, la meta de asignar recursos con la mira en los valores de uso, o sea en función de las necesidades sociales y no de las demandas solventes, había parecido una posibilidad teórica y práctica al alcance en contextos anteriores.

[9]Para ilustrar el nivel de detalle abarcado por la planificación en Cuba se describe una breve anécdota. El pasado mes de marzo de 2017, durante el proceso de Rendición de Cuentas de los Delegados de las Asambleas Municipales, un Delegado de un municipio habanero informaba a sus electores que por el plan del año les habían sido asignados al municipio un total de 4 demoliciones y 5 apuntalamientos (de edificaciones en peligro de derrumbe), 1 reparación de escalera y 2 motores de agua (ambos para algún edificio multifamiliar).

[10]Una discusión más extensa sobre este tema se puede encontrar en Fernández (2016).

[11]Mención aparte en este tema merece el problema de la sobrevaluación del CUP en el sector empresarial, lo que genera incentivos perversos y subsidios implícitos de las empresas exportadoras a las importadoras. Si no hubiera dualidad monetaria y cambiaria, la sobrevaluación fuera un problema por sí solo. Es interesante notar que en Cuba el tipo de cambio respecto al USD ha sido de 1:1 desde Breton Woods.

[12]Durante los primeros años la tasa de cambio funcionó bajo un régimen de flotación controlada llegando a 1USD=18CUP en sus momentos de máxima apreciación. Luego del 2001 el impacto del derrumbe de las Torres Gemelas sobre las remesas y el turismo, así como una espiral especulativa interna, llevaron a las autoridades a fijar la tasa en 1USD=27CUP. En 2005 se revaluó hasta la tasa vigente de 1USD=25CUP.

[13]Con excepción de algunas instituciones, entre ellas empresas del Ministerio de Comercio Interior, que adquirían sus divisas a una tasa superior para actuar como mecanismo de esterilización de la emisión monetaria de CUP realizada por CADECA, autoridad cambiaria para el segmento de las personas naturales.

[14]Por esos años el recrudecimiento de las sanciones de Estados Unidos implicó dificultades extraordinarias para emplear el dólar en cualquier operación, lo que condujo a las autoridades cubanas a recomponer la denominación de sus reservas, eliminar el USD de la circulación y sustituirlo por el CUC, e imponer un gravamen por la compra de dólares en efectivo de un 10%. En abril de 2005 se estableció una apreciación del CUC respecto al USD fijando la tasa en 1CUC=1.08USD. En 2011 el tipo de cambio se restableció nuevamente en 1×1.

[15]Se refiere a los precios de los bienes y servicios finales, pero también a otros como salarios, tasa de interés, tasa de cambio, valor del suelo, mercados mayoristas, mercados específicos como el inmobiliario, el de medios automotores, etc.

[16]Los precios a los que las empresas pagan combustible y electricidad no constituyen una restricción para ellas y no reflejan las tensiones que generan en la balanza de pagos. La señal que los empresarios perciben es un mecanismo de restricción física que se puede intentar negociar y contra-argumentar constantemente.

[17]No significa que la unificación cambiaria sea suficiente para eliminar las mediaciones, pero sí crearía las condiciones para una significativa reducción de estas.

[18]En el Plan Nacional de Desarrollo (PCC, 2016b) aparecen sucesivas referencias a varios conceptos importantes con impactos en la administración pública, como el énfasis en la participación ciudadana real (par. 43, 53, 188, 189, 214), la necesidad de que predominen las reglas sobre la discrecionalidad (par. 50, 51, 69, 71, 193), así como lo urgente de rendir cuentas a través de la evaluación de impactos (par. 10, 52, 62, 63).

[19]Entre 2009 y 2014 la economía creció a un ritmo promedio anual del 2,4% (ONEI, 2015)

[20] Por lo general la concentración de altas cuotas de mercado constituye un fenómeno no deseable en cualquier contexto. Esto es peor aún si ella no es resultado de procesos económicos sino de decisiones de política.

[21] En los últimos años en Cuba se han visto sobrados ejemplos de ineficacia y hasta errores empresariales con impactos sustantivos sobre el consumidor final, reflejados incluso en los medios de prensa, cuya causa fundamental está en el control artificial absoluto del que disponen sobre el mercado y la consiguiente ausencia de competencia, así como la ausencia de incentivos adecuados al interior de estas empresas (p. ej. Servicios de Telefonía móvil de ETECSA, Empresa de Correos de Cuba, Empresa de Ómnibus Transmetro, entre otros).

[22]Un caso emblemático hace un par de décadas fue la creación de un monopolio de hoteles de primera clase, que el Estado cubano le entrega a Sol-Meliá, algo tan contraproducente como innecesario, que solamente ahora comienza a modificarse.

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Un comentario

  1. Y cuando la pequeña empresa privada se convierta en gran empresa que pasara, porque ese día llegara, ya que así fue como empezaron las grandes empresas.

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